來源：搜狐智庫/袁昌佑

11月4日，人大國發院國家高端智庫“名家講壇”第20期在線上舉辦，搜狐財經全程直播。本期主題是“中國國家治理現代化：從理論建構和跨國比較”，嘉賓是中國人民大學國際關系學院院長楊光斌。

“在生活中，我們碰到了很多問題，其實是民生（行政）問題，不一定是政治問題。但是我們往往將這些問題上升到政治問題，比如體制問題。在理論上，這是非常不嚴肅的說法，往往會令國家誤入歧途。”楊光斌在直播中表示，過去幾十年的主流話語是制度變革，但同樣的政治制度可能導致不同的治理效果，因而不單要重視制度，也要重視國家治理能力。

楊光斌認為，國家治理能力體現在體制吸納力、制度整合力和政策執行力三個方面。國家治理能力具有非均衡性，沒有一個國家是在所有方面都是完美的，只不過有的國家短板更多，有的國家短板少一點。

通過不同政治體的對比，他認為美國正在失去時代，而中國正在崛起。但他也強調，雖然我國在百年未有之大變局下正在實現強國夢，但國內事務永遠是第一位的。

以下是楊光斌演講精編：

大家好，今天我講的題目是“中國國家治理現代化：從理論建構和跨國比較”。

過去幾十年的主流話語是制度變革，而制度建設涉及國家治理體系現代化的問題。但治理體系現代化是非常詭異的現象,在比較政治學研究中，很多國家轉型后在制度上變得越來越像，比如所謂的第三波民主化浪潮中， 70多個國家轉向所謂的西方制度，但很多國家最終轉型失敗，并未得到善治。不單如此，現如今美國也陷入社會大分裂，歐洲極端政治勢力也紛紛興起。

這就告訴我們一個道理，光有制度變革是不夠的。同樣的政治制度可能導致不同的治理效果，相反，不同的政治制度也可能出現相同的治理成就。我們不單要重視制度，也要重視國家治理能力。

國家治理現代化主要體現在兩大方面，一是政治發展道路，即對政治道路的認知能力或維護能力；一是政治制度，即對政治制度的認知能力或維護能力。

國家治理能力首先體現政治認知力，這是對政治發展道路的總結。通過以下三個國家處理危機之比較，我們來理解政治認知能力和政治道路的把握能力。

上世紀60年代到70年代末，美國出現兩大運動，一是黑人民權運動，一是反越戰運動，另外疊加石油危機令西方國家經濟危機進一步暴露。美國面對危機的方式，是通過經濟改革的辦法度過的。中國從1978年開始改革，其中經濟改革如火如荼地進行，但是捍衛政治制度的四項基本原則則是底線。

反觀蘇聯，戈爾巴喬夫改革很快導致亡黨亡國。戈爾巴喬夫改革動了政治的基本盤，把政治制度改掉了。縱觀人類歷史，有時經濟增長快慢一點無妨，文化思想混亂一些也不一定要命，但如果一個國家賴以生存的政治體制被動搖，那么這個國家很快就會瓦解。

以上經驗給比較政治研究提供了如何看待國家權力的視角。國家權力等于經濟權力+軍事權力+意識形態權力（文化權力）+政治權力。在生活中，我們碰到了很多問題，其實很多是民生（行政）問題，不一定是政治問題。但是我們往往將這些問題上升到政治問題，比如體制問題。在理論上，這是非常不嚴肅的說法，往往會令國家誤入歧途。一定要認識到，政治權力是和其它權力互動的結果。換句話說，政治制度可能不是原因。如果生活中有很多問題都從政治上找理由、找原因，去動政治制度，那是很危險的。

另外，我們習慣于經濟決定論思維，在很多時候，在很多國家，確實是這樣的。但在歷史上，很多時候政治和經濟體制并不是一一對應的。比如自秦始皇以來的2000年，政治權力一直主宰著經濟權力；古希臘的政治制度與經濟制度不是對應性的，美國建國之初也是如此，政治上的共和制經濟上的奴隸制。人類文明非常多元，政治和經濟呈現出非常復雜的關系。

這些告訴我們什么道理？一個國家的社會科學水平很大意義上影響著執政者的政治認知能力。對中國的14億人口的大國而言，談政治道路、政治方向的問題，含糊不得。如果聽風就是雨，將某種制度進行盲目移植，那么前蘇聯解體就是不遠之鑒。

關于政治制度的維護和運轉，首先，國家來自社會，權力的上游，因此如何處理國家-社會關系是首要問題。我用一個概念叫“體制吸納力”，指的是社會內不同階層、不同人群對國家的訴求是不一樣的，同一項公共政策不可能滿足不同階層的需求，這是國家治理中一個常態現象。

具體而言，對一般老百姓來說，他們的訴求是民生保障。哈佛大學和北京大學有一個聯合研究，持續性觀察哪些人群對體制的滿意度最高，發現恰恰是群體性事件的參與者，往往在問題得到解決之后對體制是最滿意的。

商人階層訴求是法制化保障能力。因為企業家階層作為個體來講是很脆弱的。如何在法治上保護其產權、人身安全，這是他們最迫切的需要。

知識分子也要求民生保障，但知識分子必須要求國家的話語能夠說服他。換句話說，國家的知識體系、話語體系必須能夠讓知識分子打心里認同。

我們再看看制度整合力——權力的中游。對大國而言，中央-地方關系永遠是最頭疼、最核心的問題。此外，往往還有多民族的民族關系，更不用說行政與立法的關系、黨和政府的關系等，權力關系是多維度的。

問題在于，如何將這些權力關系整合起來并實現有效治理？目前有兩個主要的模式：第一，代議制民主；第二，民主集中制。

代議制民主的問題是什么？代議制民主只適合同種同族國家，如果該體制面對的是多元化民族，就像今日美國，代議制民主可能就會變成分裂性政治的工具。

不同民族有不同宗教，不同宗教有不同信仰，因此，競爭性選舉結果變成了黨爭，進而言變成不同民族、不同宗教政治斗爭的合法化平臺和制度化工具。這就是西方國家和很多轉型國家面臨的根本問題。因為很多國家代議制民主實行之初，國內是以同一個民族為主，但到今天，這個制度設計面臨著多元主義的嚴重挑戰。所以當下代議制民主通過強化了政治分裂，進而讓政治變成了認同政治、身份政治，導致政治對立關系越來越強。

民主集中制不單體現在憲法上所規定的中央-地方關系，也體現在人民代表大會制度在組織方式上。經過40年改革，中國權力關系的方方面面都體現出民主集中制的特點。

再來看看政策執行力-權力的下游。政策執行力的主體是公務員，我對中國公務人員素養很有信心。盡管生活之中，碰到公務員時有很多不滿意，但這些公務員都是老百姓出身，而且都上過大學。我的理解是，無論是是否受過高等教育，民本主義思想是中國人的基本底色。

政策執行力的第二個指標是社會之間的合作能力。疫情期間，我國老百姓都非常服從物業公司管理，可以看到的是個人和管理者之間的合作。

政策執行力的第三個指標是國家與社會之間的合作。我國社會與國家的合作愿望特別高，這一點與西方國家形成了巨大反差。

簡單地做一個比較，首先是中印之間的比較。首先是關于政治道路的問題。印度是代議制民主，但民生保障能力之差，大家都有目共睹。1974年始，印度開始反貧困計劃，但反貧困的結果是貧困人口越來越多。到今天，印度的貧困人口還占其總人口的30%左右，相當于撒哈拉沙漠地區和南非人口的總和。在民生保障能力上，印度和中國沒有辦法比。

在制度整合上，印度雖有民主解放，但是缺乏社會革命，上千年的地契還管用，種姓制度的社會制度沒變。

一般來講，在西方國家，收入越高的群體參加投票的比例越高。但在印度，收入越低的群體投票比例越高。因為印度的社會制度不變、土地制度不變，還是封建制。縣鄉選舉過程中，窮人是看大種姓帶頭大哥的指示。如果選舉成功，分配的福利、資源都由他們種姓獲得。

我記得20年前，當時美國人討論最多的話題是印度何時取代中國，后來的話題則變成了是印度何時趕上中國。

再來比較下中美。盡管現在美國的問題很多，但是他們骨子里是很自信的。美國的官方和民間的話語體系都是一樣的，因此在體制吸納力上，他們的話語能力比較強。但是，美國的民生保障力是大問題。一個世界上最富有的國家，竟然還有4000萬左右的人沒有醫保。奧巴馬最想推的是醫療保障，最后特朗普上任之后又給廢掉了。

美國有美國的優勢，但是美國也有美國的問題。在制度整合力和政策執行力上，因為內部的權力關系問題，美國否決點特別多，政治執行力特別差。像這次抗疫，事實上往全民免疫這個方向發展了。

得到的啟示是什么？國家治理能力具有非均衡性，意思是一個國家并不是在所有方面都非常強。國家都有短板，只不過有的國家短板更多，有的國家短板少一點。沒有一個國家是在所有的方面都是完美的。

相比美國，中國在制度整合能力、政治自信力和體制吸納力上，要勝出一籌。

國家治理能力還具有流變性，無法做到恒強。代議制民主制度設計之初針對的是同一個民族的社會現實，但在多元主義的背景下，就對代議制造成了根本性的挑戰。從上世紀80年代到2010年之前，西方話語在世界上具有絕對主宰地位，其基本概念、基本理論對全世界知識分子都有非常大的吸引力。但是今天，世界已經發生了某種微妙的變化，美國的話語權在世界上處于下降的地位，但我們的話語權也有待提高。

另一個啟示是什么？在關鍵時期，導致國家分岔的原因，就是國家能力。我們來看看國家治理能力與世界秩序變革的比較觀察。世界秩序是由強大治理能力的中心國家，以及由其所提供的價值觀，和該價值觀引導下建構的國際制度而構成。具體而言，二戰后的世界秩序由美國提供了價值觀和領導所建立的國際制度所構成。但是世界秩序這兩年正在發生巨變，美國領導所建立的制度，正在被美國自身所解構、破壞。根源在于美國國內出現的政治危機、社會危機，也是治理能力的危機。

講到這里，我感觸非常深：大型政治組織如何保持有序的活力，是很大的挑戰。

蘇聯的主要問題是經濟停滯，最直接的原因就是意識形態權力出了問題。為什么美國人打敗蘇聯？是因為蘇聯沒有社會科學。意識形態權力主要是體現在社會科學、政治學、經濟學、新聞學、法學等等方面，但蘇聯在這方面做得不好。蘇聯靠意識形態革命起家，最后也輸在意識形態上。

關于未來世界秩序的走向，我的基本看法是沒有任何一個國家可以單獨主宰世界。美國已經失去了時代，而中國正在崛起。從中國出發的世界秩序是什么樣的？我認為應該是多元文明的平等共存的狀態。

世界政治是一個無底洞，對全球治理不能企圖太大，因為世界政治無比復雜。雖然我們在百年未有之大變局中正在實現強國夢，但國內事務永遠是第一位的。